關(guān)于電網(wǎng)的輸配體制問(wèn)題，中央《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》要求“繼續進(jìn)行深化研究”。一般認為該輪電改暫時(shí)不會(huì )涉及輸配體制改革，其實(shí)不然，被認為是最大亮點(diǎn)的增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)，事實(shí)上已經(jīng)觸碰到輸配體制改革的問(wèn)題了。任一個(gè)新成立的增量配電企業(yè)，無(wú)論股權結構怎樣，它與目前的電網(wǎng)企業(yè)或在法律上、或在產(chǎn)權上均是分離的，完全突破了原來(lái)輸配合一的體制。這一事實(shí)說(shuō)明繼續深化輸配體制的研究不僅必要而且迫切。
一、承認配電屬于競爭性業(yè)務(wù)不是主觀(guān)臆斷
將配電歸屬于競爭性業(yè)務(wù)，主要基于下述理由：
?。?）與輸電網(wǎng)的集中性、統一性、樞紐性特征不同，配電網(wǎng)具有明顯的分散性、局域性、終端性特征，輸電網(wǎng)與配電網(wǎng)不可等同對待。
?。?）配電網(wǎng)是售電的物理支撐，全面提升用戶(hù)服務(wù)水平，開(kāi)展綜合能源服務(wù)，離開(kāi)配電網(wǎng)是無(wú)法做到的。鼓勵成立售電公司很有必要，但沒(méi)有理由禁止配電企業(yè)售電，配電企業(yè)要承擔保底供電責任，是當然的售電公司。
?。?）配電網(wǎng)可以劃分為眾多供電區，每個(gè)供電區的經(jīng)營(yíng)者，都由政府按特許經(jīng)營(yíng)程序確定，政府還可根據經(jīng)營(yíng)期的考核情況，隨時(shí)進(jìn)行必要的更換。
不可否認，配電是一種特殊的競爭性業(yè)務(wù)，這是由電力商品的特殊性決定的。電力市場(chǎng)本身就是一個(gè)特殊的市場(chǎng)，承認電力是商品，也應當承認配電是競爭性業(yè)務(wù)，配電企業(yè)是競爭性企業(yè)。正因為如此，中央在下發(fā)的有關(guān)文件中不僅一再強調要鼓勵社會(huì )資本投資配電業(yè)務(wù)，還明確提出要支持民營(yíng)企業(yè)以控股或參股形式開(kāi)展配電和售電業(yè)務(wù)。增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)，實(shí)際上也是在承認配電是競爭性業(yè)務(wù)的前提下進(jìn)行的。
二、增量配電業(yè)務(wù)改革的認識、實(shí)踐與再認識
增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)承載著(zhù)人們太多的夢(mèng)想，它的目的至少有三個(gè)：
?。?）通過(guò)將增量配電業(yè)務(wù)推入市場(chǎng)，鼓勵和吸引更多社會(huì )資本參與配電網(wǎng)建設，探索市場(chǎng)化的配電網(wǎng)建設發(fā)展模式。
?。?）打破壟斷，形成“比較競爭”格局和鯰魚(yú)效應，提高配電網(wǎng)效率和經(jīng)營(yíng)服務(wù)質(zhì)量，為經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展提供更好的用電保障。
?。?）推動(dòng)配電網(wǎng)的有源化、協(xié)同化、市場(chǎng)化建設，培育綜合能源服務(wù)新業(yè)態(tài)，為重塑配電網(wǎng)，加快能源轉型探索新的路徑。
然而理想很豐滿(mǎn)，現實(shí)很骨感。從2016年11月到2020年8月（第5批名單公布前），國家能源局共批復了404個(gè)試點(diǎn)項目（其中已取消24個(gè)）。雖然項目數量不少，但至今取得電力業(yè)務(wù)許可證的不足四分之一，試點(diǎn)碰到了種種阻力和困難。為解決有關(guān)問(wèn)題，能源局下發(fā)了一系列指導文件，還采取了約談、檢查督導、建立通報和直接聯(lián)系制度等措施，但情況并沒(méi)有因此好轉，似乎還出現了越來(lái)越偏離預期的趨勢。已投運的增量配電項目，由于配電電價(jià)過(guò)低等原因，幾乎都陷入了僅保本甚至虧損的境地。社會(huì )資本投資增量配電的熱情已跌入冰點(diǎn)，曾經(jīng)炙手可熱的改革出現了令人心灰意冷的局面。
從體制上看，增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)，將配電業(yè)務(wù)分成了存量和增量?jì)蓚€(gè)部分，存量部分繼續保持輸配合一體制，增量部分則實(shí)行輸配分開(kāi)體制。顯然，這是對電網(wǎng)輸配體制的一種“改良”：即在基本維持原狀的基礎上，按照“舊者從舊、新者從新”的思路，實(shí)行輸配合一與輸配分開(kāi)并存的雙軌制。
“雙軌制”天生就充斥著(zhù)無(wú)法調和的矛盾，增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)處處受阻，舉步維艱，根本原因就在這里。增量配電業(yè)務(wù)與大電網(wǎng)存量配電業(yè)務(wù)存在競爭關(guān)系，理論上兩者是平等的，但事實(shí)上增量配電網(wǎng)的接入、運行和發(fā)展都受制于大電網(wǎng)。在市場(chǎng)競爭中增量配電企業(yè)只是一個(gè)“運動(dòng)員”，而電網(wǎng)企業(yè)勉為其難，同時(shí)要扮演“服務(wù)員、運動(dòng)員和裁判員”三重角色。在這樣的體制設計下，改革試點(diǎn)難以實(shí)現預期目標完全在情理之中。
輸配體制雙軌運行，不一定是改革的初衷，但它的確是增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)帶來(lái)的結果。其實(shí)，從全國范圍看，輸配雙軌體制早已存在。我國除國家、南方、蒙西三大電網(wǎng)外，還有少量基本上屬于配電網(wǎng)或有源配電網(wǎng)的地方電網(wǎng)，它們與大電網(wǎng)的關(guān)系與增量配電網(wǎng)類(lèi)似，雙方幾十年的磕磕碰碰，也證明輸配雙軌制不是好的體制。
三、輸配分開(kāi)的理由和意義
輸配分開(kāi)的理由，根據其重要性和依賴(lài)性程度，大致可分為三個(gè)層級：
第一層是最基本的、起決定性作用的理由，回答輸配分開(kāi)的可行性問(wèn)題。這一層次的理由只有一個(gè)，即：輸電屬于自然壟斷性業(yè)務(wù)，配電屬于特殊競爭性業(yè)務(wù)，兩者不能等同對待。這個(gè)理由如果不成立，輸配分開(kāi)也就無(wú)從談起。
第二層是效果揭示的理由，回答輸配分開(kāi)的必要性問(wèn)題。依據事物的發(fā)展邏輯，輸配分開(kāi)將導致和促使某些改革目標的實(shí)現，或者說(shuō)，一些改革目標的實(shí)現是以輸配分開(kāi)為前提的。這些目標包括：（1）形成真正科學(xué)合理“管住中間、放開(kāi)兩頭”的電力體制架構；（2）輸電網(wǎng)和配電網(wǎng)（企業(yè)）各自按照市場(chǎng)化要求重新進(jìn)行功能定位；（3）打破壟斷確保配售電充分且公平公正的競爭；（4）吸引更多社會(huì )資本參與配電網(wǎng)建設；（5）理順和規范國家電網(wǎng)與地方電網(wǎng)的關(guān)系。
第三層屬于關(guān)聯(lián)性理由，是輸配分開(kāi)必要性的補充，它們顯示的是輸配分開(kāi)為電網(wǎng)改革發(fā)展帶來(lái)的更多好處。其中包括：（1）為調度與電網(wǎng)一體化管理體制提供合理依據，使其易得到公眾的支持；（2）為“廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)”與“廠(chǎng)網(wǎng)一體”劃分合理界限，巧妙化解二者的矛盾。（3）有利于提升電網(wǎng)精細化管理水平，明晰輸電和配電成本，合理確定輸配電價(jià)；（4）有利于密切配電網(wǎng)與地方政府的聯(lián)系，更好地促進(jìn)地方經(jīng)濟發(fā)展；（5）有利于重塑新一代電力系統，確保輸電網(wǎng)和配電網(wǎng)的發(fā)展與時(shí)俱進(jìn)；（6）有利于開(kāi)展能源轉型“人民戰爭”，加快能源轉型步伐；（7）有利于傳統發(fā)電企業(yè)參與配電網(wǎng)及分布式電源建設，促進(jìn)煤電盡早退出歷史。
四、適合國情的輸配分開(kāi)方案設想
如果電力體制改革真的要繼續堅持市場(chǎng)化方向，有一點(diǎn)是明確的，就是輸配不存在分與不分的問(wèn)題，只有怎樣分的問(wèn)題。
輸配分開(kāi)有三種基本方式：（1）財務(wù)分開(kāi)，在電網(wǎng)企業(yè)內部，將輸電和配電業(yè)務(wù)在財務(wù)上分開(kāi)核算。（2）法律分開(kāi)，成立具有獨立法人資質(zhì)的子公司，將配電業(yè)務(wù)交其運營(yíng)。（3）產(chǎn)權分開(kāi)，由在資產(chǎn)和行政上均無(wú)關(guān)聯(lián)的不同的企業(yè)實(shí)體，各自經(jīng)營(yíng)輸電和配電業(yè)務(wù)。
顯然，財務(wù)分開(kāi)方式不適合我國國情，可以從選項中排除。其它兩種方式落實(shí)到具體方案設計上，有三種選擇：
一是產(chǎn)權完全分開(kāi)方案。剝離所有存量配電業(yè)務(wù)，由省政府按照有利于開(kāi)展公平公正競爭的市場(chǎng)化要求，將其特許給若干有能力、有資質(zhì)的配電公司經(jīng)營(yíng)。
二是只在法律上分開(kāi)方案。由電網(wǎng)企業(yè)成立若干具有法人資質(zhì)的子公司，作為競爭型企業(yè)經(jīng)營(yíng)配售電業(yè)務(wù)，為形成競爭的氛圍和格局，每個(gè)省級電網(wǎng)成立的配電子公司不宜少于5家。
三是法律分開(kāi)與產(chǎn)權分開(kāi)相結合方案?？紤]40%以下的存量配電業(yè)務(wù)，由電網(wǎng)企業(yè)成立的具有法人資質(zhì)的配電子公司經(jīng)營(yíng)（每個(gè)省不少于3家），60%以上的存量配電業(yè)務(wù)則由省政府特許，交給其他配電公司經(jīng)營(yíng)（每個(gè)省不少于5家）。
第一種方案對現狀的改變最大，實(shí)施的難度相對也最大。第二種方案存在的問(wèn)題主要有兩個(gè)：一是盡管電網(wǎng)企業(yè)內部成立多家配電子公司，與地方電網(wǎng)和增量配電企業(yè)形成比較競爭格局，但從全局和數量上看，配電業(yè)務(wù)基本上還是由電網(wǎng)企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)；二是由于僅在法律上分開(kāi)，輸配分開(kāi)的效果不能完全得到體現。第三種方案法律分開(kāi)與產(chǎn)權分開(kāi)相結合，可較好地克服前兩種方案存在的問(wèn)題，不僅能打破電網(wǎng)企業(yè)對配電業(yè)務(wù)的壟斷，使輸配分開(kāi)的優(yōu)越性得到較充分發(fā)揮，還降低了改革的難度。
實(shí)踐是檢驗真理的唯一標準。究竟可行還是不可行，需不需要再往前走，抑或要往后退？都可以交給實(shí)踐來(lái)檢驗和決定。
